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健全行政規范性文件制定發布機制

來源:法治日報
2022-04-15 08:11:55

  原標題:健全行政規范性文件制定發布機制

  依法行政中的“法”,其實并非只指法律、法規和規章,還包括行政規范性文件(俗稱“紅頭文件”)。在當下的依法行政實踐中,我們無法回避的一個客觀事實是,如果沒有行政規范性文件,行政機關依法行政會遇到“法”依據不足的問題。但在國家立法法等法律、法規中,行政規范性文件卻是沒有“法”的名分。于是,一個悖論出現了:一個連“法”的名分都沒有的行政規范性文件,在依法行政實踐中卻占據了如此重要的位置,為何?

  其實,在憲法、國務院組織法以及地方組織法上,行政規范性文件是有合法地位的。之所以上述法律要規定行政機關有權制定、發布行政規范性文件,是因為國家行政管理的實際需要。在國家法制重建之前,我們并沒有現在“依法行政”這樣的法治觀念。行政機關制定、發布的行政規范性文件,在國家立法不健全的情況下,就是行政機關行使職權的主要依據。行政機關自己制定、發布行政規范性文件,同時又是行政規范性文件執行者,由于缺少有效的監督制度,行政機關濫用行政規范性文件制定權、執行權成為社會關注的焦點,有時還會引起社會民眾的憤怒。如20世紀80年代在行政執法領域中出現的“三亂”(即“亂攤派、亂收費和亂罰款”)。在“三亂”中,行政機關并不是沒有職權依據,只不過這些職權依據主要是行政規范性文件,所以,上述“三亂”的主要根源還是行政規范性文件制定“亂”。因此,1996年行政處罰法就明確規定,除了法律、法規、規章外,其他規范性文件不得設定行政處罰。但從此之后,無論是學界討論還是國家立法,對行政規范性文件更多是負面評價,有時甚至污名化。這對于行政規范性文件來說是不公正的。

  公允地講,行政規范性文件是有存在的正當性、必要性的。理想狀態下,如果國家制定的法能夠滿足行政機關依法行政需要的話,那么,就無需行政規范性文件了。但現實情況是,國家制定的法在依法行政中卻存在著如下幾個方面的不足:其一,法不夠用。一方面,我國地大物博,各地情況差異性大,國家制定的法往往是“一刀切”,滿足不了地方不同的需求;另一方面,在社會發展過程中新生事物不斷出現,需要國家用法加以調整,但國家立法往往相對滯后,行政機關對新生事物往往缺法,難以進行有效管理。即使地方也有立法權,從現有實際情況看也不能完全解決上述問題。其二,法不實用。由于我國區域東西差異,城鄉有別,國家立法往往作一些原則性、框架性立法,保留了靈活性,其用意是最大限度滿足各地的不同需要。而且,由于我國一些省、市面積、人口與不少中等國家相當,客觀上地方立法也不可能具體到類似于指引性的“操作手冊”。而在行政機關管理事務主要由縣、鄉鎮政府承擔,就基層行政執法人員業務水平而言,上述立法仍然會被認為不實用。其三,法不能用。在依法行政實踐中,不少國家制定法尤其是給付行政領域中的法,如民政、社保、教育等,往往需要主管機關通過制定行政規范性文件才能落地,如救濟款分配基準、學區劃分標準等。即使在行政干預中,行政規范性文件也能在法不能用的情況下發揮其應有的作用,如行政處罰裁量基準等。

  既然依法行政離不開行政機關制定、發布行政規范性文件,但行政規范性文件自身也的確存在與法治觀念不相一致的種種問題,為此,必須認真對待行政規范性文件。其一,健全合法性預審查制度。這種具有預防功能的合法性審查在行政機關中并非沒有,缺的是制度化、法治化。比如浙江省政府今年擬制定《浙江省行政合法性審查工作規定》,將包括行政規范性文件在內的事先合法性審查制度化、法治化,減少甚至杜絕事先審查的隨意性。其二,提升行政復議、訴訟中一并審查實效。依照現行的行政救濟制度,行政規范性文件即使違法,公民、法人或者其他組織也不能直接對它申請行政復議或者提起行政訴訟,但是,公民、法人或者其他組織在對行政行為申請行政復議或者提起行政訴訟時,可以一并請求復議機關或者人民法院對作為該行政行為依據的行政規范性文件作合法性審查。從這幾年的實踐看,盡管對行政規范性文件有這種“一并審查”制度,但在糾正行政規范性文件違法方面,與立法預期還是有不小的差距。如果“一并審查”制度能夠真正產生實效的話,那可以大大減少違法的行政規范性文件侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的可能性。其三,完善備案審查制度。行政機關制定行政規范性文件之后,應當依法向法定機關備案。雖然備案與否并不影響行政規范性文件的生效,但是,備案機關可以依職權或者依公民、法人或者其他組織請求對行政規范性文件進行合法性審查,若認為違法,還可以作出撤銷、改變該行政規范性文件的決定。但從實際效果看,備案審查公開性、問責性等方面仍顯不足,都需要在制度上加以進一步完善。

  總之,一方面,必須充分利用行政規范性文件具體性、可操作性等優點,為行政機關在依法行政中提供“法”依據;另一方面,必須建立和健全監督行政機關制定、發布行政規范性文件的各種制度,以確保行政規范性文件不與法律、法規、規章相抵觸,維護國家的法制統一。

 。ㄗ髡撸赫聞ι 系浙江大學光華法學院教授、博士生導師)

責任編輯:宋環

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